熊丙万：“自动续期—叫魂—组织失败”｜论坛
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实习编辑：李诗格
责任编辑：刘小铃
图片编辑：师文、李欣南、刘小铃、金今
在“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究”研讨会圆满召开后出现的报道中，部分媒体不顾学者的观点和分析，断章取义，抛出片面结论又强行拉学者站台。中国民商法律网独家推出“学者谈住宅建设用地使用权续期问题”系列，发布学者发言全文，正本清源。让我们看看，学者们都说了些什么？
我在微信上发了一个帖子，题为“自动续期—叫魂—组织失败”。我配了三张图片：（1）今天的议程和盛大的讨论现场；（2）一本题为《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》的书；（3）一篇题为《权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”》的学术文章。
张新宝教授对此发表了五点意见。征得他的同意，我在此转述一下：
（1）20年或30年出让期及由此决定的出让金，是物权法颁布之前业已存在的现实。由此产生的土地使用权续期及出让金补交问题的处理，既要遵循物权法的基本原则，也要考虑当时的法律法规和政策，特别尊重契约双方立约时的真实意思。
（2）20年或30年土地使用权的出让金与70年的出让金显然是有重大差别的。如果不加区分一概“自动且无条件”续期，表面上保护了一部分人的利益，实际上造成严重不公平，也不利于城市的发展和建设。
（3）物权法规定了“自动续期”，但是没有规定是否补交或者续交出让金的问题。对此，立法有意将问题留给后来者解决，至少从教义学上不能得出一概无条件免费续期的结论。
（4）出让金问题，应该是一个地方事权和财权事项。各地情况千差万别，收与不收以及是否补交或补交多少，应该由地方（如省级）政府决定，而不能由中央决定，更不是一件需要全国人大立法决定的事项。
（5）“一概免费自动续期”就是为老百姓说话、维护人民的基本权益，反之就不是？不见得。将任何问题都诉诸“民意”，求得一个道德制高点或自己法学的“人民性”，未必是正确的。
下面我说说我自己的体会。
通过今天上午的讨论，“自动续期”这个问题变得相对比较明确。我的大概观察是：虽然我们不容易说清楚到底“何种做法是自动续期”，但我们比较容易理解“何种做法不是自动续期”。例如，无论是从《物权法》立法讨论的历史记录上看，还是从当前社会各界的基本预期来看，“温州的政策动议”都与“自动续期”的立法原意相去甚远。
从立法史料和参与立法的工作人员提供的信息来看，《物权法》明确区分了“非住宅性建设用地”和“住宅性建设用地”的续期。前者是需要依据法律的特别规定来执行，而后者是“自动的”，无需申请和批准程序。事实上，如刚刚有同事谈到的那样，要求每一户或者每一个小区去分别申请续期，也是一个十分不经济的事情。至于“自动续期”是否等于“完全免费”，目前有一定的争议。
不过，我相信有一点是可以确定的。建设用地使用权期限届满之后，还需要续期的，无论是住宅性的建设用地还是非住宅性的建设用地，只要涉及到续期和收费的，续期和收费的方式都应当符合起码的确定性和可预期性。这样才能够保证土地使用权人在土地上进行长期、稳定的投入、改良和生产。刚刚不少人提到有恒产者有恒心，背后反映的就是这个基本道理。
就是否续期而言，如果土地使用权的出让人有权到最后关头临时决定是否续期，那将对土地使用权人之前的生产和安排造成很大的不安，影响稳定投入和生产。就续期时的收费而言，如果出让人能够比较随意地决定续费标准，其实效果跟出让人可以随意决定是否续期一样，将对土地上的经济活动产生很大的负面影响。甚至连土地使用权的初期出让都会受到很大的影响。
因此，无论是续期还是续费，首先有必要通过法律确定一套稳定的，符合可预期性的标准。这是基本前提。这一点似乎在学术讨论中已经成为老生常谈，但今天的社会现实告诉我们，仍然有不断重复的必要。
我个人认为，这里至少有必要做以下类型区分，结合具体语境对不同的类型作对比分析：
（1）对比住宅性建设用地和商业性建设用地。后者需要按照市场和商业逻辑运作，收取相对较高的费用，是有正当性的。但前者的基本目的是保障公民的基本生存和居住需求，收费标准不能与商业性建设用地相提并论，通常需要考虑与公共支出相对称的必要费用。
（2）区分首套住宅性建设用地与多套住宅性建设用地。在中国这样的社会主义国家，人们对社会财富分配的公平性有着比较高的预期，特别是在基本的生产和生活资料方面，这一点更加明显。
现在很多人有房，且不止一套，但也有很多人，包括将来的人，还没有房。因此，对于有限的土地资源而言，有必要体现最低限度的分配公平价值。首套房的保障性功能十分明显，只能收取用于政府提供公共产品的费用；而多套房具有商业和投资性，可以考虑通过交易税或者持有税的方式收取一定的土地使用费。当然，与按套数计算相比，按面积计算更为合理一些。
地方政府有一种关于国有资产流失的论调，但没有搞明白，国有资产到底是用来干什么的。如果存在完全超越公民个体的现实利益的国有资产，那些国有资产就失去了其本来的意义和价值。对于商业性用地，讨论国有资产流失是有意义的。但在每个公民的基本住宅保障需求满足之前，讨论国有资产流失，纯属是无稽之谈。
（3）区分农村宅基地使用权与城市住宅性建设用地使用权。在农村，只要是一位在世的村民，都有权取得一块宅基地，并且在有生之年不受期限限制，也无需缴费。这很好地体现了生活资料的保障性特点。对后者而言，在期限上可以采取与前者相同的目标。无论是采用“续期+补交土地出让金”的方式，还是“不续期+房地产税”的模式，都应当保证房屋所有人对土地享有长期稳定的使用权。
当然，农村宅基地和城市住宅性建设用地在是否需要收费上有区别，因为：在城市，居民需要政府提供公共道路、公共绿地等公共产品，需要公共资金的支持；而农村在这方面的需求相对较小。所以，城市的住宅性建设用地使用权，即便是首套房屋，使用权人都有必要在期满后续交必要的费用，用于政府提供公共产品。在形式上，可以是补交与续期相当的土地出让金，也可以是房地产税。
严格来讲，房产税和地产税是两个不同的概念，需要区别对待。这主要是技术层面的问题。刚刚朱虎教授提出了比较好的计算方案，可以参考。但无论如何，对首套住房或者与保障性住宅面积相当的房屋来说，这种费用都应当以满足公共产品的供给成本为限制，不能变成政府随意增加财政收入的工具。
（4）要区分不同期限的建设用地使用权。如张新宝老师和刚刚不少同行评论的那样，从最初出让时的收费标准来看，20年、30年、50年使用权和70年使用权通常是不一样的。这里有一个基本的社会财富分配公平问题。对于不足70年的，土地出让金通常要少一些，有必要在自动续期时补足。
再回到我微信朋友圈里的那三张图片。
在汉学家孔飞力教授的《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》书中，描述了这样一个故事：由于政府治理上的原因，一个民间传闻的叫魂妖术就引起了全社会的大恐慌，从帝王到庶民都魂不守舍。
今天的情况有些类似。因为温州的一个政策动议，一下子搞得鸡犬不宁，充满了恐慌。虽然不少人清楚，政府最后不太可能冒着违背公民的普遍诉求的风险去强行收取很高的续期费，毕竟正当性、社会抵抗力都是政府难以逾越的障碍。更何况，政府官员本身的房产也不少，甚至可能比普通人多，不太可能去自宫。尽管如此，温州地方政府还是提出了这样的政策动议，且引起了全国上下的强势围观。如果类比孔飞力教授的大作写一篇小文章来描述今天的现状的话，可以叫做《叫魂：2016年中国温州土地续费大恐慌》。
我之所以提出这一点，是因为这背后反映了一个十分深刻的问题，即我们国家的组织制度出现了失败的现象，老百姓无法凭借一套正常的权力运作机制有效维护自己的权利。经济学家弗里德曼曾经有一个评论，说政府不是解决方案，而是问题本身。这句话有些过，因为，一个社会的良性运转离不开政府，需要政府的组织和协调。但近些年来，不少政府机构在行权方式上的确很容易让人想起弗里德曼的这个评论。前一段时间关于网络约租车监管、关于自然人网店监管的一些政策动议，都反映了政府决策过程不仅是武断的，而且缺乏一个正常的公共讨论和决策程序，容易出现决策权误用甚至滥用的风险。
这也是我为什么发了第三张图片，介绍丁轶博士发表在《法学评论》上的文章，题目为《权利保障中的“组织失败”与“路径依赖”》。这篇文章的大概意思是说，今天，中国仍然是一个行政主导型的国家，行政权在干很多好事的同时，也蕴含着很大的滥用风险。这在土地续期等一系列近些年来的问题上都有明显的体现。如前面各位同行所谈到的那样，对于住宅性建设用地使用权续期这样的重大问题，关系到公民的基本生活资料的取得机会。政府不能在国家立法面前装糊涂。
要改变这样一种现状，有必要将整个国家的组织方式从行政主导型走向立法主导型，强调立法机构和法律文本的权威性。像温州这样的问题，很多媒体上的评论都在问：温州政府为什么看不懂《物权法》？除了看不懂《物权法》，温州政府还没有看懂哪些东西？这些问题背后，更深刻的问题是：温州政府为什么不愿意甚至有这个时间不去看懂《物权法》？
所以我建议，全国人大可以抓住这次机会，针对这一个问题做一个立法解释，对基本的大方向问题阐明立法机关的立场，同时也借这个机会塑造一下立法的权威性，为解决未来出现的类似问题提供一个可能的范本。再加上，这个问题在大的方面并没什么争议，作出立法解释并不面临大的政治和社会压力。立法机关作出立法解释，也是可行的。当然，如前面讨论的那样，立法解释不可能对“收费”作出全国统一的、事无巨细的规定，毕竟，各个地方的情况不尽一致。这些具体的技术性问题，需要给地方政府机关，特别是省级立法机关和政府留下足够的裁量空间。
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